Las Recomendaciones del CFR y poner a Rusia de rodilla obligandola a negociar

Sanciones más estrictas pueden ayudar a poner fin a la guerra entre Rusia y Ucrania

 Zelenskyy no tiene más remedio que tomar en serio la iniciativa de paz de Trump. Sin la ayuda de Estados Unidos, el ejército ucraniano enfrentaría sombrías perspectivas contra la maquinaria de guerra de Rusia, ahora aumentada miles de las tropas norcoreanas. Putin, por el contrario, probable valora que el tiempo está de su lado. A pesar de las números bajas, el ejército ruso continúa logrando avances graduales en el este de Ucrania, y Putin no ha mostrado escrúpulos en enviar oleadas de reclutas a luchar por pequeñas cantidas de territorio. Su determinación de reducir Ucrania a vasallo ruso parece no haber cambiado.

Para que Estados Unidos tenga alguna esperanza de negociar una paz justa, el primer paso es darle a Putin un incentivo más fuerte para poner fin a la guerra en términos que no alcancen sus objetivos maximalistas. La forma más eficaz de hacerlo es alterando su percepción de que el tiempo está funcionando a su favor, endureciendo las sanciones y acelerando el cronograma del ajuste de cuentas económico de Rusia.

Estado de juego

Estado de juego

Después de que Rusia lanzara su invasión a gran escala de Ucrania en febrero de 2022, Estados Unidos y sus aliados del Grupo de los Siete (G7) impusieron una ola masiva de sanciones al sistema bancario y al complejo militar-industrial de Rusia. Al principio, los efectos fueron dramáticos: cuando el rublo cayó a un mínimo histórico frente al dólar, los rusos hicieron fila en bancos y cajeros automáticos para convertir sus ahorros en dólares y euros. El Banco Central de Rusia aumentó su tasa de interés de referencia al 20 por ciento y la Bolsa de Moscú cerró durante todo un mes. Las importaciones se agotaron, provocando una grave escasez de componentes industriales.

Pero entonces, la economía rusa se estabilizó, gracias en gran medida a la planificación anticipada y las medidas de emergencia orquestadas por Elvira Nabiullina, gobernadora del Banco Central de Rusia. Explotó un vacío legal clave en las sanciones occidentales, que permitieron pagos continuos por las exportaciones de energía, la principal fuente de divisas fuertes de Rusia. Si bien el G7 inmovilizó las reservas soberanas de Rusia, no detuvo el flujo de moneda nueva en las arcas del Kremlin. A medida que los precios del petróleo y el gas se dispararon, Rusia obtuvo ingresos récord por exportaciones de energía en 2022. El nuevo dinero se acumuló en los balances de las empresas estatales en lugar del banco central, pero estos reservas sombra cuenta practicamente la misma función que las reservas de divisiones tradicionales. La economía rusa se contrajo alrededor del 2 por ciento en 2022, mucho menos que el 10 por ciento o más de lo que muchos pronosticaron.

El presidente francés, Emmanuel Macron, junto con Estados Unidos. El presidente electo Donald Trump y el presidente ucraniano Volodymyr Zelenskyy en el Palacio del Elíseo de París. Christian Hartmann/Reuters

A medida que la guerra se prolongó hasta el segundo y tercer año, Rusia pasó a una economía de guerra, canalizando todos los recursos del Estado hacia la producción militar y la guerra. El resultado ha sido un mercado laboral ajustado, una alta inflación y un crecimiento económico sólido. En un giro extraño, la economía rusa, fuertemente sancionada, se ha estado calentando, lo que ha llevado a muchos a considerar las sanciones un fracaso.

La realidad es más complicada. Las distorsiones de la economía de guerra enmascaran una profunda disfunción sistémica. Con aproximadamente el 40 por ciento del presupuesto federal de Rusia dedicado ahora al gasto militar y de seguridad, el complejo militar-industrial está desplazando a la economía civil. Separada del capital y la tecnología occidentales y con tasas de interés ahora en un sorprendente 21 por ciento, la economía rusa está privada de inversión productiva. Junto con unas perspectivas bajistas para los precios de la energía y el colapso del vital comercio de gas natural entre Rusia y Europa, estos factores sugieren que el auge bélico de Rusia pronto podría terminar. El rublo ha vuelto a caer a donde estaba inmediatamente después de la invasión, y el Banco Central de Rusia revisó recientemente su pronóstico de crecimiento del producto interno bruto (PIB) para 2025 a 0,5–1,5 por ciento. La economía rusa parece encaminada hacia estanflación, si no un recesión.

Cuánto tiempo puede persistir la economía rusa en tales circunstancias es una cuestión de conjeturas. La suposición más segura es que Moscú puede seguir financiando el esfuerzo bélico durante al menos unos años más, si Putin así lo decide. Pero no hay duda de que la economía rusa es frágil, muy vulnerable a shocks externos, como una fuerte caída de los precios de las materias primas, y opera con un estrecho margen de error. Para la política occidental, el resultado es claro: si se pueden contener las ambiciones territoriales de Putin y se endurecen las sanciones, la economía rusa eventualmente enfrentará un ajuste de cuentas, presentando una ventana para una diplomacia seria.

Es hora de cambiar de rumbo

La resiliencia de Rusia a las sanciones es en parte resultado de las medidas de respuesta a la crisis de Moscú, pero la política occidental también tiene la culpa. Mientras que las primeras sanciones del G7 al Banco Central de Rusia y a los bancos comerciales más grandes sorprendieron a la mayoría de los analistas en su intensidad, las sanciones desde la primavera de 2022 han sido decepcionantes. De hecho, las fallas en la campaña de sanciones reflejan las de los esfuerzos de Occidente por armar al ejército ucraniano: se han visto obstaculizadas por el incrementalismo y un exceso de cautela sobre el riesgo de una escalada. Lo más significativo es que Estados Unidos se ha mostrado reacio a cerrar la laguna energética por temor a aumentar los precios del petróleo y empeorar la inflación.

Esas preocupaciones podrían haber estado bien fundadas a principios de 2022, cuando los precios de la energía se disparaban y había incertidumbre sobre la capacidad de Rusia para sostener sus exportaciones de petróleo, pero durante mucho tiempo ha quedado claro que Rusia encontrará compradores para su petróleo independientemente de las sanciones. Ahora la única pregunta es si Estados Unidos tiene la voluntad de utilizar sanciones financieras para limitar los ingresos petroleros rusos, como lo ha hecho efectivamente contra Irán. Hasta ahora la respuesta ha sido no.

En los próximos meses, Estados Unidos debería cambiar de rumbo. Con la inflación ahora bajo control y los mercados energéticos bien abastecidos, las condiciones macroeconómicas son más favorables para sanciones agresivas a los ingresos petroleros de Rusia. Apretar las sanciones ahora, comenzando en el período saliente y continuando en los primeros meses del segundo mandato de Trump, puede dar a Estados Unidos una influencia crítica sobre Rusia en la mesa de negociaciones y hacer que una paz justa entre Moscú y Kiev sea una posibilidad más realista.

Cómo endurecer las sanciones

Las sanciones a Rusia aún no son integrales. Fuera del sector de defensa, pocas grandes empresas rusas están bajo sanciones de bloqueo (la sanción económica más severa), lo que equivale a un corte total del sistema financiero estadounidense. Mientras que los mayores bancos rusos están bajo sanciones de bloqueo, a licencia general proporciona una amplia exención para pagos relacionados con la energía. Afirma que Rusia se ha convertido en el el país más sancionado del mundo al confundir la gran cantidad de sanciones con su verdadero alcance, como un código tributario demasiado complejo, un régimen de sanciones muy complicado tiende a estar plagado de lagunas. En realidad, las sanciones a Rusia siguen siendo mucho menos potentes que las impuestas a Irán.

Por tanto, Estados Unidos tiene muchas opciones para endurecer las sanciones. Para maximizar el apalancamiento en la mesa de negociaciones, tres se destacan como los más importantes: cerrar brechas que permitan a Moscú acceder a divisas fuertes, ejercer sanciones secundarias para secuestrar los ingresos petroleros de Rusia y darle al Congreso una votación sobre cualquier alivio de sanciones futuras.

Cerrar brechas que permiten a Moscú acceder a divisas fuertes. Las sanciones financieras han sido la pieza central de la campaña de presión económica de Occidente. En la primera semana de la guerra, el G7 inmovilizó las reservas del banco central de Rusia e impuso sanciones a Sberbank y VTB, los dos bancos más grandes del país. También prohibió a un puñado de bancos rusos acceder al sistema de mensajería financiera SWIFT. Pero Rusia aún no está bajo un embargo financiero total. Algunos bancos rusos siguen libres de bloquear las sanciones, lo que significa que conservan el acceso a pagos en dólares, euros y otras monedas fuertes. Esto le ha permitido a Rusia hacerlo cambio acumulación de activos externos desde bancos grandes y sancionados a bancos pequeños y no sancionados. Como resultado, Rusia continúa acumulando divisiones fuertes y utilizándolas para comprar importaciones.

Estados Unidos endureció las sanciones financieras a finales de noviembre cuando impuso sanciones de bloqueo a Gazprombank, el tercer banco más grande de Rusia y un conducto clave para el comercio de energía. Sin embargo, el régimen de sanciones todavía se centra en los bancos rusos individuales en lugar del sistema bancario en su conjunto. Es sólo cuestión de tiempo que otros bancos salgan a llenar el vacío dejado por Gazprombank. De hecho, para facilitar este proceso, Putin levantado un requisito de que los compradores extranjeros pagan el gas ruso directamente a viajes de Gazprombank.

Estados Unidos debería poner fin a este juego de golpe e imponer un embargo financiero total a Rusia, prohibiendo a todos los bancos del país el acceso al sistema financiero estadounidense. También debería imponer sanciones de bloqueo a los mayores exportadores de Rusia, incluidos los gigantes energéticos estatales Rosneft y Gazprom. Tales medidas complicarían significativamente la capacidad de Rusia para acumular divisas. Además de ejercer presión financiera sobre el Estado ruso, a Rusia le resultaría mucho más difícil pagar las importaciones de su maquinaria de guerra. Los controles de las exportaciones no han estado a la altura de las expectativas, ya que el G7 ha luchado por impedir que las empresas compren tecnología occidental y luego la reexporten a Rusia. Un embargo financiero total frenaría ese contrabando y transbordo al impedir que se pagara a los intermediarios. 

Después de imponer un embargo financiero, Estados Unidos debería rescindirlo Licencia General 8, la amplia exclusión de las transacciones relacionadas con la energía. Una derogación directa sería la opción más sencilla. No impediría que Rusia vendiera petróleo y gas, pero haría difícil, si no imposible, que los importadores pagaran a Rusia en dólares y otras monedas fuertes. Rusia se vería obligada a aceptar pagos en renminbi, rupias y otras denominaciones, que son mucho menos útiles para suministrar una máquina de guerra que todavía depende de la tecnología occidental. Rusia posiblemente podría tomar represalias recortando las exportaciones de petróleo, una medida que endurecería la oferta y aumentaría temporalmente los precios. Pero al igual que el ruido del sable nuclear de Putin, es poco probable que esta amenaza llegue a buen término, ya que causaría graves daños a las finanzas de Moscú y enojaría a países de los que Rusia depende, como China e India.

Un trabajador controla el nivel de carga de un vagón cisterna en la terminal petrolera de Rosneft en Arkhangelsk, Rusia. Serguéi Karpukhin/Reuters

Ejercer sanciones secundarias para secuestrar los ingresos petroleros de Rusia. El petróleo es el alma de la economía rusa. Junto con el gas natural, los ingresos del petróleo contribuyen entre un tercio y la mitad del presupuesto federal de Rusia. Con algunas excepciones menores, los padres del G7 han impuesto embargos al petróleo ruso. Pero en lugar de restringir las exportaciones rusas, el resultado ha sido una reorganización del mercado petrolero, ya que Rusia ha compensado la muerte de sus clientes occidentales vendiendo más a China, Turquia y, sobre todo, India. El G7 ha hecho poco para impedir esas nuevas relaciones comerciales, temiendo que medidas agrícolas pueden provocar una crisis de oferta y un monumento de los precios del petróleo.

En cambio, desde diciembre de 2022, el G7 ha dependido de un límite de precios que permite a las aseguradoras marítimas, empresas navieras y otros proveedores de servicios occidentales participar en transacciones petroleras rusas solo si el petróleo se vende por menos de $60 por barril. Es importante destacar que la administración de Joe Biden decidió no respaldar el límite de precios con la amenaza de sanciones secundarias. . . En otras palabras, si un comerciante emiratí o una refinería india compra un cargo de petróleo ruso por más de $60 por barril, no corre riesgo de sanciones. Las únicas empresas responsables del cumplimiento hijo los proveedores de servicios occidentales. En consecuencia, por su propio diseño, el límite de precios incentivó a Rusia a construir su propia cadena de suministro de extremo a extremo para las exportaciones de petróleo. Rusia tardó unos seis meses en adaptarse, durante los cuales se suprimieron sus ingresos petroleros, pero finalmente lo hizo entender una gran flota sombra de petroleros (en gran parte de compañías occidentales) y creando aviones de seguros respaldados por el Estado. Desde entonces, Rusia ha vendido practicamente todo su petróleo a precios elevados encima de la tapa.

Es hora de que Estados Unidos adopte un nuevo enfoque. Para imponer una presión significativa a Rusia, Estados Unidos debería utilizar sanciones secundarias para reprimir los ingresos petroleros rusos. La forma más sencilla de hacerlo es aprovechar las sanciones secundarias como principal mecanismo de aplicación del límite de precios, es decir, amenazar con sanciones secundarias a cualquiera que compre petróleo ruso por un precio que exceda el límite. En tal escenario, Estados Unidos amenazaría con sanciones a los comerciantes emiratíes y a las refinerías indias y chinas a menos que sus compras cumplieran con el límite. Si bien este enfoque es viable, no es óptimo; todavía requiere que el G7 se alinee con un precio específico, y es poco probable que haya consenso para un umbral mucho más bajo que $60 por barril. Como resultado, tomaría tiempo morder y el tiempo no es un lujo del que disfruta Ucrania.

Un mejor enfoque es utilizar la amenaza de sanciones secundarias para secuestrar los ingresos petroleros rusos en cuentas restringidas en el extranjero. Bajo tal régimen, a las empresas extranjeras se les permitiría pagar a Rusia por su petróleo sólo si dichos pagos se realizaran en una cuenta bancaria en su país de origen. Al banco, a su vez, se le permitiría liberar los fondos sólo para financiar el comercio bilateral no autorizado. Cualquier violación de esos términos correría el riesgo de sanciones secundarias. Un plan de este tipo se implementó contra Irán en 2012, lo que generó más de $100 mil millones en ingresos petroleros de Irán atrapados en cuentas restringidas en el extranjero.

Este enfoque es óptimo para su uso contra Rusia por varias razones. No impondría restricciones al volumen de las ventas de petróleo de Rusia, por lo que sería poco probable que afectara los precios del petróleo. Pero limitaría inmediatamente la forma en que Rusia podría utilizar sus ganancias petroleras. Por lo tanto, se podría esperar que limitara la adquisición por parte de Rusia de tecnología y componentes para su máquina de guerra. Además, daría a Estados Unidos un fondo adicional de fondos rusos congelados que podría aprovechar en futuras negociaciones de paz. Esto es importante, ya que el conjunto más importante de activos rusos congelados —, las reservas del banco central, ya están destinadas a la reconstrucción de Ucrania, lo que costará más $450 mil millones.

Dar al Congreso un voto sobre cualquier alivio de sanciones futuras. En julio de 2017, el Congreso aprobó la Ley de lucha contra los adversarios de Estados Unidos mediante sanciones (CAATSA) con una mayoría a prueba de veto. Entre otras disposiciones, CAATSA exige que el presidente presente un informe al Congreso antes de levantar las sanciones a Rusia. Tras la presentación de dicho informe, comienza un período de revisión de treinta días, durante el cual el Congreso puede rechazar la decisión del presidente de levantar las sanciones.

Según CAATSA, se activa un proceso de revisión obligatoria del Congreso

• poner fin a cualquier orden ejecutiva que sancione a Rusia y que haya sido codificada por CAATSA—, que incluye a todas las autoridades de sanciones de Barack Obama–era Rusia;
• eliminar sanciones a cualquier individuo o entidad que haya sido designada bajo las autoridades codificadas por CAATSA; o
• implementar una acción de concesión de licencias que altere significativamente la política exterior de Estados Unidos hacia Rusia.

Sin embargo, CAATSA no se aplica a las órdenes ejecutivas emitidas después de la promulgación de la ley. Como resultado, cualquier futuro presidente de Estados Unidos podría poner fin a las órdenes ejecutivas de la era Biden que sancionaban a Rusia sin desencadenar una revisión obligatoria del Congreso. Esta laguna jurídica socava la posición negociadora de Occidente frente a Rusia.

La administración Biden puede tomar medidas antes de dejar el cargo para garantizar que el Congreso vote sobre cualquier decisión futura de levantar las sanciones. Una de las órdenes ejecutivas de la era Obama codificada por CAATSA, EO 13662, continúa las autoridades lo suficiente amplias como para cubrir la mayoría, si no todas, las sanciones de la era Biden a Rusia. Como resultado, Estados Unidos. Los Departamentos del Tesoro y de Estado pueden volver a emitir las sanciones que han impuesto a Rusia durante los últimos cuatro años en virtud de la EO 13662. Si bien esta medida requiere trabajo legal y coordinación, se puede registrar con un fuerte liderazgo del Tesoro y del Estado para garantizar que la Oficina de Control de Activos Extranjeros y otras oficinas relevantes den prioridad a este trabajo.

Para ser claros, esta acción no impondría ninguna nueva sanción a Rusia. Simplemente migraría las sanciones existentes que se impusieron EO 14024 y otras autoridades de la era Biden a la EO 13662. Pero tendencia una importancia considerable: codificación las sanciones a Rusia posteriores a 2022 y garantía que el Congreso vote sobre cualquier decisión futura de levantarlas. Lo más importante es que mejoría en gran medida la influencia negociadora de Estados Unidos con Rusia, ya que la administración entrante de Trump solo podría llegar a un acuerdo que podría aprobar en el Congreso.

Históricamente, las administraciones de ambos partidos se han mostrado reacias a dar voz al Congreso sobre el levantamiento de las sanciones por temor a limitar su flexibilidad diplomática. Pero en este caso, las desventajas de tales limitaciones son superadas con creces por las ventajas de aumentar la influencia y la credibilidad de Estados Unidos en la mesa de negociaciones con Rusia. Para Putin aclararía que nada menos que un acuerdo de paz justo para poner fin a la guerra en Ucrania será suficiente para obtener alivio de las sanciones.

Sanciones y Paz

Después de tres años de guerra, las sanciones contra Rusia parecen una decepción. No lograron disuadir a Putin de lanzar la invasión inicial y no han detenido su maquinaria de guerra en los años posteriores. La economía rusa incluso ha logrado crecer a un ritmo más rápido que la mayoría de las economías occidentales.

Pero las sanciones son un maratón, no un sprint. Y las sombrías noticias macroeconómicas de Rusia últimamente sugieren que Occidente bien podría estar obteniendo mejores resultados de lo que parece. Sin embargo, la prueba definitiva de las sanciones es si pueden ayudar a acelerar el cronograma de una paz justa entre Rusia y Ucrania. En los próximos meses, el presidente electo Trump intentará asegurar esa paz. Que tenga éxito o fracase depende en gran medida de si Occidente puede darle a Putin una razón para negociar de buena fe reuniendo la voluntad de endurecer las sanciones.

Este trabajo representa los puntos de vista y opiniones únicamente del autor. El Consejo de Relaciones Exteriores es una organización, grupo de expertos y editor independiente y no partidista, y no adopta posiciones institucionales en cuestiones de política

https://www.cfr.org/article/tighter-sanctions-can-help-end-russia-ukraine-war